广州市人大常委会农村农业工作委员会主任    邝潮新
   
     今天是我国改革开放三十周年。三十年来，我党纠正了极左路线的破坏，我国农村生产力和农民的生存状况发生了根本的变化，这为社会主义新农村建设和农村城市化奠定了基础。但是，这些变化和发展主要是在管理体制层面的，而未能从根本上解决维护农民合法权益的问题。直至我们盼望已久的《中华人民共和国物权法》出台并于去年10月1日实施，仍未能解决这个问题。农民的合法权益有哪些？除了政治权利以外，农民最大的合法权益是财产所有权。农民最大的财产是什么？是土地。
      我国长期以来实行全民、集体、私人三种所有制，过去法律和政策是这样规定的，现在的《中华人民共和国物权法》仍是这样规定。在这三种所有制中，集体所有制的产权是最模糊的。集体所有制分为农村集体所有制和城市集体所有制，由于今年城市的集体所有制逐步过渡为职工持股，所以财产所有权比农村集体所有制清晰。农村集体财产所有权内部不清，外部不平。从内部来说，由于集体所有制组织内成员的不确定性，因婚姻、上学、转居等原因的迁出迁入，因出生和死亡的登记和注销，集体成员经常变动，财产归谁所、份额多少、风险共担、收益共享及继承等问题始终没有解决，形成了“集体所有，大家都没有”的状况。从外部来说，农村集体财产始终得不到国家、私人财产一样的平等维护。改革开放以来，中央和地方都发出许多有关“三农”方面的文件，对促进农村的改革和发展起到很大的作用，但各级的文件很少涉及维护农村集体财产所有权问题。长期的极左路线破环农业，计划经济体制产生城乡“二元结构”，导致农民成为中国社会的弱势群体。过去谁也不去关心农民的财产所有权，包括农民自己，农民想的是怎样尽快离开农村。现在矛盾尖锐了，问题的起因在于急剧的城市化，农民恐慌了，眼看赖以生存的土地都会被轻而易举的征用，甚至侵占，或者转为国有土地，而自己毫无话语权。所有对农民土地的行为，不管是用于公共利益还是企业的盈利行为，统统都是打着国家的旗号干的，农民无法可说。开始还允许农村集体经济组织自征自用发展乡镇企业，政府征地时还按照8%-12%的比例给农村集体经济组织留用地，用以解决失地农民的生活和居住问题，深受农民的欢迎。可惜好景不长，这个规定之实施了五年便取消了。计划经济时期，农民养猪都有“卖六留四”，现在属于自己的土地“卖九留一”都不行。综上所述，维护农民的合法权益仍然是当前农村工作的薄弱环节。
一、农村城市出现的六个突出问题
    （一）城市市区随意扩大
     近年来，城市急剧扩张，把县级市改为区，撤销郊区，随之而来的是把农民集体所有的土地变成国有土地。因为法律是这样规定，“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”，县没了，郊区也没了，土地自然成为国家所有了。历史上，行政管理体制的改变，行政区域的调整从来不用听取农民的意见，在有些问题上农民虽会有微言，但不会太尖锐，而现在的改变已经涉及到农民的最根本利益矛盾必然加剧了。
     （二）随意把农民转为居民
      城乡分割的二元体制产生农民和居民，随着市区的扩大，政府有序的把城市化程度较高的农村村民改为居民是必要的，但一夜之间把几十万农民转为居民，随之撤销村民委员会，改为居民委员会，其中包括一部分城市化程度不高、农民仍以种养业为主的地区，又没有及时理清财产关系及农业生产管理，影响了农村经济的发展，甚至产生不稳定的因素。
    （三）随意把农民的集体财产收归国有
     对城市化程度较高的原农村地区撤销镇政府，改设街道办事处，有利于加强城市管理，为居民提供更好的服务，但必须处理好镇属集体企业的财产问题。乡镇政府基本上是由人民公社管委会演变而来的，其所属企事业单位按法律规定属本乡镇全体农民所有，而大多数地方在撤镇建街过程中把这些集体财产归到街道办事处名下，本质上已经收归国有。
    （四）落实留用地进展缓慢
     为了解决被征地农民生产生活保障问题，省委、省政府粤发【2007】14号文规定，“今后征收土地，征地单位要留出或划出实际征地面积10%-15%用于被征地集体作生产发展用地。”这是一个好的政策，但落实工作缓慢，且对过去多年来“征而未留”的问题未能解决
    （五）农村集体财产归属问题还没有得到解决
     随着城市进程加快，农民迫切要求明晰集体财产所有权，并且按股份量化到人，这样才能吃下“定心丸”。我市这方面本已有了成功的经验，早年天河区实行股份量化到人，并且“一刀断”，黄埔区、番禺区近年实行的股份“固化”都取得较好的效果，但从全市范围看，农村股份制的工作缺乏政府政策的指导，停留在“一镇一策”或“一村一策”的阶段，有的地方甚至仍未开展。
     （六）撤村改居后农村集体经济组织的负担未剥离
      我市城市化程度较高的农村地区已撤村改居多年，但从某种意见上说，只是实现了土地的城市化，而未实现人的城市化。一方面农民转为居民后，为能完全享受市民的社保、
医疗等待遇，实为“二等居民”；另一方面，原农村集体经济组织负担的市政、治安、社区管理、兵役等仍未剥离。
二、依法维护农民合法权益的几点意见
     多年来，各级党委政府在领导农村农业工作中，侧重政策调整、农业条件的改善、农业技术的示范和推广等工作，对促进农业发展、农民增收起到良好作用，但对维护农民的合法权益重视不够，导致矛盾增多，不利于和谐社会建设。在当前城市化、工业化这个不可逆转的大环境下，各级领导必须把依法维护农民的合格权益放在农村工作的首位，解决好以下几个问题。
     （一）依法纠正原镇属集体企业划归街道办事处的行为
      镇属集体企业是从人民公社时期开始，农民自筹资金建立起来的，国家没有投入，按法律规定这些企业的财产归全镇农民所有。街道办事处是区政府的派出机关，划归街道办事处实质上就是收归国有，这种做法必须予以纠正。
     （二）撤村改居原农村集体所有的土地性质不宜改变
      过去有些法规和政策规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地一次性转为国有土地。这样的规定，有违《中华人民共和国物权法》的精神。土地是农民最重要的物权，不应因其身份的被动改变而轻易剥夺。
     （三）加快推进农村股份制
      农村集体财产归属是农民的最大隐忧。我们必须认真总结天河、黄埔、番禺等区推行股份制的经验，彻底解决集体财产按股份量化到人和“固化”问题，并逐步完善管理体制，提高经济效益，增加股东分红。
     （四）解决“二等居民”问题
      撤村改居后，原农村集体经济所负担的教育、市政、治安、管理等费用应予剥离，村民转居民后应享受城市居民在社保、医疗、就业等方面的同等待遇，彻底消灭城乡“二元转构”，实现社区管理的城市化和人的城市化。
     （五）落实留用地政策
     土地是农民的生命，也是农民的最大保障，任何时候都是这样。因城市化需要征用农民的土地，按一定的比例留下一些本来就属于他们自己的土地，用于发展二、三产业，这完全是合情合理的。留用地的说法不尽合理，其实是允许农民的一些土地改变功能，由农业改为二、三产业。我们必须高度重视落实省委、省政府粤发【2007】14号文中被征地农村集体经济发展保障用地的有关规定。我们还要引导农民用好留用地，支持农村集体经济组织“退二进三”，以利于提高经济效益，改善城市环境。加快城中村整体改造的步伐，提高城市的品味和村民的生活质量，增加国家建设用地，壮大农村集体经济，提高失地农民的财产性收入。
     （六）加强立法研究
     改革开放三十年来，我国的经济和社会发展突飞猛进，而我们的法律法规往往跟不上形势的要求，特别是《中华人民共和国物权法》出台后，我们有必要对涉及农村集体经济所有权、农民集体所有的土地方面的法律、法规和政策进行研究，适时修改不合适宜的法律、法规和政策，才能使城市化过程中失地农民的财产所有权得到公平维护，调动广大农民参与城市化的积极性，共享城市化的成果，创建幸福和谐的新城区。

（2008年3月3日在广州市农经学会论坛上的发言）